公路“养路费”的争议还未停息，沿海航道的“航养费”又引发社会各界的关注。近日，海口南青集装箱班轮公司(以下简称南青公司)与广州市航道局在广州市海珠区人民法院和广州海事法院的两场诉讼引起了不小的波澜。
　　沿海航道实际上是靠近各省沿海的航路，它是属于国家的海岸线。国务院《中华人民共和国航道条例》以及1992年交通部、财政部以及国家物价局的《内河航道养护费征收和使用办法》出台以后，全国各省市关于沿海航养费的收费办法各不一样。有些省市不收了，比如浙江省。但是有的省份还在征收：比如广西，海南，广东三省。南青公司有关人士透露，这三省籍船舶，买好统缴“月票”在三省可通用。非此三省的船只，进出一次付一次。
　　近日，南青公司向广东省政府法制办提出申请，要求对2002年广东物价局的526号“复函”红头文件是否存在不公平行政收费等问题进行合法性审查。“航运界希望通过南青公司这个个案能引起全社会对航运界一些空白法律问题的关注。”该公司有关人士对法制日报记者说。
　　“沿海航道的航养费不是广州航道局一家的事，凸现出的是全国范围内逐步累积的多方面问题。全国有四千多种行政性收费，有法律、行政法规依据的仅几十种，大量是通过部委文件来确认，这就牵涉到一个最核心的合法性问题。”全国人大法工委国家法室副主任许安标告诉法制日报记者，“自立法法实施后，行政收费合法性的问题，已在行政收费的诸领域日益凸现，类似以诉讼形式寻求救济的个案，也在全国各地屡有发生，要从根本上解决问题和矛盾，就必须加大规章清理的力度，规范行政收费的立法”。
　　行政案件还是民事案件？
　　南青公司是从事国内水路集装箱运输班轮企业，现有班轮航线已覆盖国内32个港口，其中广州口岸每月有近60航次。
　　2006年10月，南青公司向广东省航道局提出申请，要求按照广东省籍船舶计征办法交纳(统缴)航养费，未能获准。广州航道局于2007年1月向南青公司的船东振宇集团公司(以下简称振宇公司)发出《缴纳航道养护费的函》，认定该公司欠缴2006年10月17日至2007年1月24日共21个航次的航养费和滞纳金，要求振宇公司或南青公司缴付。2007年4月14日，广州航道局就南青公司所属“振宇轮”因拖欠缴付从2006年10月17日至2007年4月6日35个航次的航道养护费及滞纳金计74万余元，向广州海事法院提起提出诉前海事请求保全申请，扣押停泊在广州黄浦港“振宇”轮。广州海事法院作出准允诉前海事请求保全申请的民事裁定。南青公司向海事法院缴付保证金80万元后，广州海事法院解除扣船令。自此，双方的争执演化成了“诉讼战”。
　　之后，广州航道局又以振宇公司和南青公司等为被告向广州海事法院提起民事诉讼，要求法院判令两公司支付航道养护费及滞纳金。
　　南青公司以最高人民法院作出的海事法院无权管辖行政诉讼案件的司法解释为据，认为沿海航道养护费属于行政征收，因此引起争议诉讼案件海事法院无权主管，遂提出管辖异议，广州海事法院以及广东省高级人民法院分别以最高人民法院有关于船舶优先权的司法解释等理由驳回。
　　2007年7月，振宇公司和南青公司又向广州市海珠区法院提出行政诉讼，认为广州航道局于2007年1月向振宇公司发出的《缴纳航道养护费的函》没有法律依据，侵犯了自己的合法权益，要求人民法院依法对这一具体行政行为进行合法性审查，并依法予以撤销。广州市海珠区法院于11月以广州航道局还没有作出具体行政征收行为，以及振宇公司或南青公司还没有缴付被征收费用为由，认定振宇公司和南青公司的起诉不符合条件，裁定驳回起诉。
　　日前，南青公司已向广州市中级人民法院提出行政上诉。
　　省内省外的差别待遇
　　2002年12月，在继1997年10月广东省政府《广东省航道养护费征收和使用办法》、1999年8月广东省物价局《关于进入我省航航道养护费计征办法问题的复函》后，广东省物价局又出台526号文“关于航道养护费计征办法问题的复函”，对省内和省外船舶，规定了不同的计征标准，本省籍船舶根据船舶大小按月收取即“统缴”，外省船舶则按进出港实际载重量乘以途径广东海里数计征，即按航次缴纳。这使得外省籍船的费用远高于本省船达7倍之多，引起外省籍船运公司或船东不满，纷纷要求“同业同价”，50余家航运企业联署要求有关政府部门规范收费行为，广东省内也有船东协会书面予以呼吁。
　　为此，本报记者采访了南青公司相关负责人。该负责人告诉本报记者：“这种差别待遇让我们这些所谓的外省籍船东感觉十分不公平。对此我们也反映了很多次，没有丝毫改善。”
　　该负责人给记者算了一笔账。他说：“光2006年一年，我们交了近1200万元航养费。这和广东本省船按照统缴方式缴纳一百多万元差距太大了！以载货一万吨的船为例，外省籍船进出广州一次需交纳34452元，以上海至广州航线班轮一艘船一个月来回三次计算，要交纳103356元，而本省船按2007年收费办法仅每月交纳12000元，差额近10倍。”
　　该负责人还透露，近日，深圳市航道局与深圳海运协会举行了一次座谈会。在会上，部分船东代表要求航道局方面公开此项收费的收支情况，并呼吁取消航养费。
　　上海市申达律师事务所律师孔庆德告诉记者：“就广东省来说，它的岸线是3368公里，但是它的全省航道，2002年统计是13200公里，包括内河和沿海，其中沿海维护航道只有517公里，而这还包括沿海进出港的维护航道。可见这个航道维护的实际很少。”
　　地方红头文件和行政法规“打架”
　　“我查了一下航养费征收的法律依据，还真就发现问题远不止平等待遇和公平竞争这么简单！”南青公司有关人士告诉法制日报记者。
　　第一层面的规定是1987年国务院的《中华人民共和国航道管理条例》，这个条例规定只收内河航道养护费，没有提及要征收沿海航道养护费，沿海航道养护费被包括在港务费里面。这是国务院的行政法规。
　　第二是1991年交通部《中华人民共和国航道管理条例实施细则》及1992年交通部、财政部、国家物价局即“两部一局”的《内河航道养护费征收和使用办法》。在最后的第17条第2款加进了一个内容，即是否征收沿海航道养护费，由各地根据自己的实际情况分别制定。这是部门规章。
　　第三层面是广东省人大制定的《广东省航道管理条例》，规定“在我省沿海和内河航行、施工、作业或固定停泊的船舶、竹木排筏、浮运物体的所有者或经营者(以下简称缴费义务人)，应按规定缴纳航道养护费、过闸费等航道规费。收费标准和具体征收办法由省人民政府制定”，这是地方性法规。这个条例明确了在广东运行的船舶要“按规定缴纳航道养护费、过闸费等航道规费”。
　　第四个层面就是广东省政府制定的《广东省航道养护费征收和使用办法》，是地方政府规章。在这个办法里面规定了船只出港时有关征收沿海航道养护费的基本内容，就是船舶在广东的港口装运客货的时候需要支付沿海航道养护费，言下之意就是轮船在出广东的港口时要被征收沿海航道养护费。
　　第五个层面是广东物价局2002年526号文“关于航道养护费计征办法问题的复函”，这仅仅是个规范性文件(红头文件)。在这个规范性文件中，进港卸客货的时候，如果没有在启运港缴纳航道养护费，在到达港则需要征收，简言之就是无论出港和进港都要被征收沿海航道养护费。
　　“自行政法规之下，各级政府部门是否有权层层设定收费？”南青公司面对五份不同层级、不同内容的规定，疑问重重，一头雾水。
　　广州市航道局局长方志军在接受法制日报记者电话采访时称：“除了广州市，国内很多省市也都在征收沿海航养费。广州市航道局关于航养费的征收完全是依照广东省政府《广东省航道养护费征收和使用办法》、广东省物价局《关于进入我省航航道养护费计征办法问题的复函》和广东省物价局526号文“关于航道养护费计征办法问题的复函”进行的。航道局是具体的执行部门，关于南青公司等的建议，我们会转达给相关主管部门进行处理。”至于和南青公司的具体诉讼，方志军表示尊重司法机关的裁决。
　　专家热议沿海航养费
　　南青公司因沿海航养费与航道局引发的诉讼战，引起法律界专家的关注。
　　“这看似一起个案，但不仅仅是一起个案。它反映的是目前行政收费领域普遍存在的问题。”华东政法大学行政法专家邹荣副教授一语道破问题的关键。邹荣认为，从前述的法规规章可以看出，上位法并没有征收沿海航养费的规定，也没有规定可以通过规章进行授权，而现在贯彻执行的，恰是最低层级“红头文件”。这是一个普遍性的问题，现在大量的行政收费皆由层级较低的规章和规范性文件设立，立法法出台后又未及妥善处理，这就违反了立法法所规定的法律保留原则，行政收费必须由法律作出规定。
　　邹荣进一步强调：“航养费类似于公路上的养路费，性质就是一种行政收费。个案中航道局征收航道养护费的行为，并非是平等主体间的民事行为。而是一种类似征收公路养护费的行政征收行为。其收取的主体系公权力行为主体，收取的费用系由法规以及规章规定收取的特定款项，有特定的公共性质，并非是一种经营性收费。即航道养护费的收取是航道局履行其行政职权而为的一个行为。且该行为作为一个行政征收行为，已经在海珠区法院的司法文书中得到了确认。海珠区法院裁判认为此收费行为尚未实施是混淆了法律行为和事实行为，同时也混淆了行政行为和执行行为，裁定理由的错误是明显的。”
　　通过海事诉讼程序达到行政收费行为是否属于不规范行政征收？对此，著名行政法学专家、中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授姜明安指出，航道局通过海事法院提出民事诉讼请求的方式完成一个行政收费的行为不仅不规范，而且缺乏法律依据，实际上就是一种不合法的行政行为。广州航道局意图通过海事诉讼途径完成征收，实际上是在回避其行政征收法律依据合法性不明确的问题。
　　“航道局收费于法无据，海事法院不能把优先权和实质审理混淆在一起。”中国法学会民事诉讼法学研究会副会长，清华大学法学院教授张卫平认为，“应当阻止海事法院对案件的继续审理。广州海事法院存在一个法律认识上的误区，这个误区就是，认为航道局提出了一个给付之诉，航道局要求公司缴纳航养费，因为公司没有交，所以它提起了给付之诉。给付之诉在民事诉讼上是绝对允许的，但问题在于给付航养费，在法律上的性质是行政的，它将整个案件的性质完全颠倒了，明明是一个行政案件，它却把它作为了民事案件。这不仅仅是管辖问题，更主要的，是海事法院的主管问题出了错误”。
　　据了解，广州市中级人民法院将于3月3日开庭审理此案。广东省物价局也给南青公司复函，收悉广东省人民政府法制办转发的关于南青公司要求“行政征收规范文件合法性审查”的申请。本网将继续关注此事件的发展。